Licenciamento Ambiental: O Erro de Competência que Expõe seu Cliente

O equívoco recorrente na aplicação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental

A Lei Complementar nº 140/2011, conhecida como Lei Geral do Licenciamento Ambiental, estabeleceu critérios objetivos para a repartição de competências entre os entes federativos em matéria de licenciamento ambiental. Seu objetivo central foi eliminar conflitos de competência e evitar a sobreposição de exigências que travavam empreendimentos econômicos. O grande erro que permeia a aplicação desta lei reside na interpretação equivocada do critério de abrangência territorial do impacto ambiental. Muitos órgãos estaduais e municipais ainda insistem em exigir licenciamento conjunto ou duplo, ignorando que a LC 140/2011 consagrou o princípio do licenciamento único, atribuído ao ente federativo conforme a predominância do interesse. Este problema afeta diretamente a segurança jurídica dos empreendimentos e gera custos desnecessários. A confusão entre competência material comum para proteção ambiental, prevista no artigo 23 da Constituição Federal, e competência administrativa para licenciar é a raiz do equívoco. Competência comum não significa competência concorrente para licenciar o mesmo empreendimento. A tese central que todo advogado precisa dominar é esta: estabelecida a competência de um ente federativo para o licenciamento, os demais não podem exigir novas licenças ou autorizações para o mesmo aspecto ambiental. A LC 140/2011 não admite duplicidade de licenciamento.

Fundamentação Legal e os critérios de repartição de competências

O artigo 7º da LC 140/2011 atribui à União, por meio do IBAMA, o licenciamento de atividades desenvolvidas em mais de um estado, em terras indígenas, na plataforma continental, no mar territorial, em unidades de conservação federais (exceto APAs), ou que envolvam material radioativo, energia nuclear e resíduos nucleares. Já o artigo 8º estabelece a competência dos Estados para licenciar atividades localizadas ou desenvolvidas em mais de um município, em unidades de conservação estaduais (exceto APAs), cujos impactos ultrapassem os limites territoriais de um município, ou destinadas a pesquisa, lavra e beneficiamento de recursos minerais. Os Municípios, conforme artigo 9º, licenciam atividades de impacto ambiental local, conforme tipologias definidas pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, respeitadas as atribuições federais e estaduais. O erro recorrente manifesta-se quando órgãos estaduais exigem licenciamento mesmo após o IBAMA ter assumido a competência em razão da abrangência interestadual do impacto. Ou quando Municípios criam exigências paralelas para empreendimentos já licenciados pelo Estado. O artigo 13 da LC 140/2011 é categórico: os entes federativos devem evitar sobreposição de atuação, garantindo agilidade e efetividade. O parágrafo único deste artigo estabelece que os instrumentos de cooperação institucional não podem implicar renúncia à competência nem conferir competência ao ente que originalmente não a detém. A interpretação sistemática revela que o legislador optou pelo princípio do licenciamento único. A predominância do interesse, aferida pela abrangência territorial do impacto, define qual ente licenciará. Esta definição é vinculante e afasta a atuação dos demais entes sobre o mesmo objeto. O artigo 15 reforça este entendimento ao prever que os entes federativos devem atuar em caráter supletivo apenas nas hipóteses de inércia do ente originariamente competente. Ainda assim, esta atuação supletiva não cria competência concorrente permanente, mas apenas substitui temporariamente o ente inerte.

Divergências e Posição dos Tribunais Superiores

O Supremo Tribunal Federal enfrentou esta questão na ADI 4757, julgada em 2021, que questionava dispositivos da legislação de Santa Catarina sobre competência municipal para licenciamento ambiental. O STF assentou que a LC 140/2011 é norma geral válida e que os critérios por ela estabelecidos vinculam todos os entes federativos. A Corte afirmou que os Estados podem, por meio de legislação específica, detalhar as tipologias de atividades de impacto local que serão licenciadas pelos Municípios, mas não podem esvaziar a competência municipal nem criar exigências que contradigam os critérios da LC 140/2011. No STJ, a jurisprudência consolidou-se no sentido de que a definição da competência para licenciar deve observar rigorosamente o critério de abrangência territorial do impacto ambiental. O REsp 1.757.372/MG estabeleceu que não cabe aos Estados exigir licenciamento estadual quando o impacto é comprovadamente local, ainda que se trate de atividade potencialmente poluidora. A Segunda Turma do STJ, no julgamento do REsp 1.842.604/ES, afirmou que a existência de diferentes esferas de competência ambiental não autoriza a duplicação de licenciamento. Estabelecida a competência de um ente, os demais devem colaborar mediante manifestações técnicas nos processos, mas não podem exigir novas licenças. O Tribunal fixou ainda que a mera classificação de uma atividade como potencialmente poluidora não define automaticamente a competência estadual. É necessário demonstrar que o impacto efetivo ultrapassa os limites territoriais de um único município. Importante precedente do STJ tratou da questão das autorizações municipais de funcionamento e alvarás sanitários. O Tribunal distinguiu estas licenças das licenças ambientais propriamente ditas, reconhecendo que os Municípios mantêm competência para legislar sobre uso e ocupação do solo e posturas municipais, sem que isso configure bis in idem com o licenciamento ambiental. A tese vencedora afirma que o licenciamento ambiental é uno e indivisível quanto ao mesmo aspecto ambiental, mas não impede que os Municípios exerçam competências urbanísticas e sanitárias, desde que não repitam exigências já contempladas no licenciamento ambiental.

Aplicação Prática na Advocacia

Na consultoria preventiva, o advogado deve mapear desde o início a competência aplicável ao empreendimento do cliente. Análise equivocada nesta fase pode gerar retrabalho custoso e atrasos significativos no cronograma do projeto. O primeiro passo é identificar a localização exata do empreendimento e projetar a área de influência direta e indireta dos impactos ambientais. Esta análise deve considerar não apenas a localização física das instalações, mas também aspectos como captação de recursos hídricos, emissões atmosféricas e destinação de resíduos. Em casos de empreendimentos lineares, como rodovias, linhas de transmissão e dutos, a competência frequentemente será federal ou estadual, a depender se atravessam mais de um estado. Aqui, o erro comum é desconsiderar trechos específicos que podem estar em áreas de proteção especial, alterando a competência. Na atuação contenciosa, a defesa em autos de infração lavrados por órgão incompetente deve articular preliminar de nulidade absoluta do ato. A incompetência do órgão autuante contamina todo o procedimento sancionatório. Esta tese tem ampla aceitação nos tribunais quando bem fundamentada. Em ações civis públicas que questionam a regularidade do licenciamento, a demonstração de que o empreendimento foi licenciado pelo órgão competente segundo a LC 140/2011 é argumento central de defesa. Manifestações contrárias de outros entes não possuem força para invalidar licença expedida pelo órgão competente. Situação prática recorrente: empreendimento obtém licença estadual, mas o Município exige nova licença ou estudo de impacto ambiental municipal. A defesa deve invocar o artigo 13 da LC 140/2011 e demonstrar que o Estado já analisou todos os impactos ambientais relevantes, incluindo os locais. Em mandados de segurança contra exigências ilegais de duplo licenciamento, a jurisprudência tem sido favorável quando o impetrante demonstra documentalmente que já obteve licença do órgão competente e que a exigência do segundo ente carece de fundamento legal. Outra aplicação prática relevante ocorre em operações de fusões e aquisições. O due diligence ambiental deve verificar não apenas a existência de licenças, mas se foram expedidas pelo órgão competente. Licença emitida por órgão incompetente não tem validade, expondo o adquirente a riscos regulatórios. Na negociação de termos de ajustamento de conduta (TAC), o conhecimento preciso dos limites de competência de cada órgão permite questionar exigências que extrapolam a atribuição do signatário. TAC firmado por órgão incompetente pode ser questionado judicialmente.

Perguntas Frequentes

Um empreendimento pode ser obrigado a obter licenças ambientais de mais de um ente federativo? Não, quando se trata do mesmo aspecto ambiental. A LC 140/2011 consagra o princípio do licenciamento único. Estabelecida a competência de um ente pela abrangência territorial do impacto, os demais não podem exigir novas licenças sobre o mesmo objeto. Contudo, o empreendimento pode precisar de licença ambiental de um ente e autorizações urbanísticas ou sanitárias de outro, pois tratam de aspectos distintos. Como determinar se o impacto ambiental é local, regional ou nacional? A definição depende de análise técnica da área de influência direta e indireta do empreendimento, considerando aspectos físicos, bióticos e socioeconômicos. Impacto local restringe-se aos limites de um município. Impacto regional atinge mais de um município dentro do mesmo estado. Impacto nacional ultrapassa fronteiras estaduais ou atinge bens da União. Esta análise deve constar do estudo ambiental apresentado no licenciamento. O que fazer quando dois órgãos ambientais reivindicam competência para o mesmo licenciamento? O empreendedor deve protocolar pedido de licenciamento no órgão que entende competente conforme os critérios da LC 140/2011, fundamentando tecnicamente a escolha. Se houver conflito positivo de competência, cabe consulta formal aos órgãos ou, em último caso, provocar manifestação judicial por meio de ação declaratória ou mandado de segurança preventivo, evitando autuações futuras. Licença ambiental emitida por órgão incompetente tem alguma validade? Não. A incompetência do órgão emissor é vício insanável que contamina o ato administrativo. Empreendimento operando com licença de órgão incompetente está em situação irregular, sujeito a autuações pelo órgão competente e até responsabilização ambiental. Em processos de due diligence, esta verificação é essencial para evitar passivos ocultos. Estados e Municípios podem criar critérios próprios de repartição de competências diferentes da LC 140/2011? Não integralmente. Estados podem, por legislação própria, detalhar as tipologias de atividades de impacto local que serão licenciadas pelos Municípios, conforme autoriza o artigo 9º da LC 140/2011. Porém, não podem contrariar os critérios gerais da lei complementar, especialmente quanto às competências federal e estadual. O STF já declarou inconstitucionais normas estaduais que tentaram redistribuir competências em desacordo com a LC 140/2011. Acesse a lei relacionada em Lei Complementar nº 140/2011 Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jun-17/o-grande-erro-da-lei-geral-do-licenciamento-ambiental/.