O papel do advogado público ou do assessor jurídico no âmbito estatal transcende a mera consultoria. Estes profissionais exercem uma função essencial de controle prévio de legalidade, atuando como verdadeiros guardiões da probidade e da eficiência administrativa. A emissão de pareceres jurídicos em empresas estatais e na administração direta é um ato de alta complexidade processual. Exige do operador do Direito não apenas sólido conhecimento dogmático, mas também uma visão estratégica robusta sobre governança corporativa e compliance.
A tensão inerente a essa função reside na linha tênue entre a prerrogativa da independência funcional e a sujeição aos rigorosos órgãos de controle. Historicamente, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimentos cruciais sobre a extensão dessa responsabilidade. A penalização de quem emite o parecer depende intrinsecamente da natureza do ato opinativo e da presença de elementos subjetivos como o dolo ou o erro grosseiro. Compreender essas nuances é imperativo para qualquer profissional que atue no contencioso ou no consultivo público.
Para analisar a possibilidade de responsabilização, o primeiro passo estrutural é classificar a natureza do parecer jurídico emitido no caso concreto. O direito administrativo tradicional e a jurisprudência dividem os pareceres em três categorias fundamentais e distintas. São eles o parecer facultativo, o parecer obrigatório e o parecer vinculante. Cada uma dessas espécies atrai um regime de controle e de responsabilização diferenciado para o advogado ou procurador que o assina.
O parecer facultativo é aquele cuja solicitação e acatamento ficam ao inteiro critério do administrador público. Neste cenário específico, a jurisprudência consolidada, notadamente a partir do julgamento do Mandado de Segurança 24.631 pelo STF, afasta a responsabilidade do parecerista. O ato é considerado uma peça meramente opinativa sem força coativa. O gestor toma a decisão final por sua própria conta e risco, não havendo nexo de causalidade direto entre a opinião jurídica redigida e o eventual dano financeiro causado ao erário.
Já o parecer obrigatório é aquele exigido por disposição de lei para a validade do ato administrativo, como ocorre frequentemente em procedimentos licitatórios ou dispensas de licitação. Contudo, suas conclusões não engessam a tomada de decisão do administrador. O gestor pode decidir de forma diametralmente contrária ao parecer, desde que o faça de maneira expressa e devidamente motivada. Nesses casos, a responsabilização do parecerista só ocorre se houver demonstração inequívoca de dolo ou erro inescusável, operando-se uma responsabilidade solidária caso o gestor siga uma orientação manifestamente ilegal e teratológica.
A situação jurídica torna-se significativamente mais complexa diante da figura do parecer vinculante. Trata-se daquela manifestação jurídica que, por força normativa específica, obriga o administrador a seguir estritamente suas conclusões. Se o gestor quiser praticar o ato almejado, deverá fazê-lo nos exatos termos delineados e balizados pela assessoria jurídica. O poder de decisão, na prática, é transferido para o consultor jurídico.
Nesta hipótese particular, o parecerista deixa de ser um mero consultor periférico e passa a atuar como um verdadeiro coautor do ato administrativo. A emissão de uma manifestação vinculante atrai para o profissional do Direito a responsabilidade direta e solidária perante os órgãos de fiscalização, como os Tribunais de Contas. É absolutamente fundamental que o advogado compreenda o peso material de sua assinatura. Para se aprofundar nas complexidades da atuação contenciosa e consultiva, mitigando passivos profissionais, o estudo contínuo é indispensável, sendo altamente recomendável buscar formação estruturada, como a Pós-Graduação em Prática em Direito Administrativo, que fornece as ferramentas adequadas para a segurança jurídica diária.
A alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, conhecida como LINDB, promovida pela Lei 13.655/2018, representou um marco divisório fundamental na responsabilização de agentes públicos. O artigo 28 da LINDB estabeleceu expressamente que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro. Esta norma visa combater o nefasto fenômeno do apagão das canetas, situação em que o medo paralisante de punições infundadas trava a eficiência da administração pública.
O conceito jurídico de erro grosseiro, no entanto, demandou imediata interpretação jurisprudencial e intenso debate doutrinário. O Decreto regulamentador 9.830/2019 definiu formalmente o erro grosseiro como aquele erro manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave. Trata-se de uma violação frontal do dever de cuidado objetivo que um profissional com diligência normal não cometeria jamais. Portanto, a mera adoção de uma tese jurídica minoritária, mas logicamente fundamentada, não pode ser tipificada como erro grosseiro pelos órgãos de controle externo.
Quando voltamos os olhos técnicos para as empresas públicas e sociedades de economia mista, o cenário ganha contornos de direito empresarial intrinsecamente mesclados ao direito público. A Lei 13.303/2016, amplamente conhecida como Lei das Estatais, instituiu um rigoroso e inédito regime de governança corporativa no Brasil. O parecerista jurídico nestas entidades atua sob pressão constante, precisando equilibrar a legítima busca pelo lucro comercial com os rígidos princípios constitucionais delineados no artigo 37 da Constituição Federal.
O corpo jurídico interno das estatais atua decisivamente na aprovação de regulamentos internos de licitações, análise de contratos de patrocínio e formulação de parcerias estratégicas. A responsabilização do advogado de uma estatal pode ocorrer tanto pela via administrativa, perante o Tribunal de Contas da União, quanto pela via judicial em ações civis públicas. É crucial notar que os advogados empregados de empresas estatais equiparam-se integralmente a agentes públicos para fins de responsabilização penal e de atos de improbidade.
Outro diploma legal de suma importância e aplicabilidade para o tema é a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei 8.429/1992. A reforma legislativa substancial trazida pela Lei 14.230/2021 alterou profundamente o panorama sancionatório e a responsabilização dos operadores do direito. Atualmente, exige-se a comprovação indubitável de dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa. Foi totalmente extinta a modalidade culposa que antes assombrava os pareceristas por meros equívocos materiais ou interpretativos.
A nova redação da referida lei deixou claríssimo que a divergência na interpretação de lei, baseada em jurisprudência ainda que não pacificada, não configura de forma alguma ato de improbidade. Esta alteração salutar reforça a inviolabilidade material do advogado no exercício regular de sua profissão. Para que o subscritor de um parecer seja judicialmente condenado por improbidade, o Ministério Público necessita provar a intenção deliberada, consciente e finalística de violar a lei para obter proveito ilícito, o que eleva substancialmente o ônus probatório processual da acusação.
O Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil, Lei 8.906/1994, garante a prerrogativa da inviolabilidade por atos e manifestações no exercício regular da profissão. Contudo, o ordenamento jurídico pátrio não admite direitos absolutos, e essa prerrogativa não foge à regra. O Supremo Tribunal Federal já assentou reiteradas vezes que a inviolabilidade não acoberta a prática deliberada de crimes ou a emissão de pareceres elaborados com comprovada má-fé para lesar o Estado. Documentos forjados com erro inescusável que viabilizem danos patrimoniais diretos ao ente público rompem o escudo da imunidade.
Os Tribunais de Contas exercem um controle externo minucioso e implacável sobre as despesas e receitas públicas. Não raras vezes, advogados públicos de carreira e escritórios contratados por empresas estatais são chamados a responder solidariamente em processos de Tomadas de Contas Especiais. Nesses litígios administrativos, a defesa técnica do parecerista deve focar primariamente na demonstração irrefutável da higidez técnica da peça jurídica elaborada. A demonstração da ausência completa dos elementos subjetivos de dolo específico ou culpa grave é o caminho para afastar a responsabilização financeira.
A estratégia de defesa mais eficaz contra a responsabilização indevida e abusiva é a adoção rigorosa de técnicas preventivas na redação das manifestações jurídicas. Um excelente parecer não deve limitar-se a responder laconicamente ao questionamento do gestor, devendo mapear e alertar sobre os riscos legais envolvidos na operação administrativa. É metodologicamente fundamental que o documento separe com clareza cristalina o que constitui análise exclusiva de fatos e o que é pura análise de direito. O advogado não deve atestar a viabilidade técnica, de engenharia ou econômica de um projeto, restringindo-se com segurança ao seu enquadramento jurídico-normativo.
A fundamentação da peça deve ser exaustiva e pedagogicamente estruturada. A citação precisa de doutrina abalizada e a colagem de jurisprudência atualizada dos Tribunais Superiores e do respectivo Tribunal de Contas conferem lastro inquestionável à opinião emitida pelo causídico. Quando o profissional se deparar com divergência interpretativa nos tribunais, o parecerista prudente deve expor as diferentes correntes existentes de forma honesta. Após essa exposição, deve indicar qual corrente adota para o caso e os fundamentos que sustentam tal escolha hermenêutica. Esta transparência metodológica demonstra boa-fé inabalável e diligência profissional, elementos essenciais para descaracterizar alegações futuras de erro grosseiro em eventuais auditorias.
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A responsabilização do parecerista jurídico de estatais e órgãos públicos não opera jamais sob a lógica cruel da responsabilidade objetiva. A evolução orgânica e normativa do direito brasileiro, consubstanciada especialmente nas alterações da LINDB e na recente reforma da Lei de Improbidade Administrativa, forjou um sistema de proteção focado no exercício regular do direito de opinar. A exigência legal imperativa de dolo específico ou de erro inescusável serve como um baluarte institucional contra o ativismo sancionador desproporcional oriundo de órgãos de controle.
A tipologia jurídica do parecer emitido dita irremediavelmente a extensão e a gravidade do risco profissional assumido. O advogado que elabora manifestações dotadas de caráter vinculante deve redobrar exponencialmente a sua cautela técnica e formal. A jurisprudência pátria tende invariavelmente a tratar este ato consultivo como uma parte integrante, indissociável e determinante da formação da vontade administrativa. O limite constitucional da imunidade profissional encontra-se fincado exatamente no dever ético de zelo. Fica vedada a utilização da nobre prerrogativa advocatícia como um mero subterfúgio retórico para referendar ilegalidades flagrantes, esquemas ou desvios de finalidade dentro do ambiente corporativo das estatais.
Qual a real diferença de responsabilização processual entre emitir um parecer facultativo e um parecer vinculante?
No caso do parecer facultativo, o gestor público não possui qualquer obrigação legal de solicitar ou mesmo de acatar a opinião redigida. Isso exime o advogado de responsabilidade direta, pois inexiste nexo de causalidade entre o documento e a decisão tomada. Por outro lado, no parecer vinculante, o gestor fica legalmente engessado e obrigado a seguir a manifestação jurídica para praticar o ato. Isso transforma o parecerista em um coautor do ato administrativo, sujeitando-o à temida responsabilização solidária em caso de ilegalidade praticada com dolo ou com erro grosseiro inescusável.
O que configura tecnicamente o erro grosseiro de acordo com as regras da LINDB?
O erro grosseiro é legalmente classificado como aquele equívoco evidente, manifesto e inescusável, invariavelmente praticado com a presença de culpa grave. Esse erro materializa-se quando o profissional atua com um elevadíssimo grau de negligência, imprudência grosseira ou imperícia técnica inaceitável. Na prática, representa a violação de regras comezinhas e básicas de diligência profissional que qualquer operador do direito de capacidade mediana observaria fielmente ao enfrentar as mesmas circunstâncias fáticas.
A defesa escrita de uma tese jurídica minoritária pode gerar a condenação do parecerista em instâncias de controle?
A resposta é negativa. A adoção legítima de uma interpretação jurídica divergente ou de uma tese doutrinária minoritária não configura erro grosseiro nem materializa ato de improbidade administrativa. Isso exige, contudo, que a peça esteja solidamente fundamentada em princípios constitucionais, doutrina reconhecida ou julgados análogos. O direito é reconhecidamente uma ciência argumentativa por excelência, e a formulação de uma pluralidade de teses é fortemente resguardada pela garantia de independência profissional do advogado.
Os advogados e procuradores de empresas estatais respondem diretamente perante o Tribunal de Contas da União?
De forma afirmativa. As empresas estatais, por sua própria natureza, gerenciam e movimentam recursos públicos oriundos do Estado e da sociedade. Por este motivo basilar, estão submetidas integralmente ao controle externo e financeiro do Tribunal de Contas da União ou do respectivo Tribunal de Contas do Estado. O advogado que emite pareceres consultivos nestas entidades híbridas pode ser formalmente arrolado e processado em Tomadas de Contas Especiais caso surjam indícios robustos de sua participação dolosa na facilitação de danos financeiros ao erário.
Como a nova Lei de Improbidade Administrativa protege o trabalho diário do parecerista público?
A promulgação da Lei 14.230/2021 trouxe alívio ao setor jurídico ao abolir em definitivo a figura da improbidade administrativa na modalidade puramente culposa. O regramento atual exige taxativamente a comprovação cabal da existência de dolo específico para qualquer condenação. Isso significa que o acusador deve provar a vontade livre, intencional e plenamente consciente do agente em alcançar um resultado ilícito e danoso. Essa trava legal impede peremptoriamente que o advogado público seja processado de forma temerária por meros equívocos na interpretação da lei, desde que ausente a vontade deliberada de fraudar a administração.
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Acesse a lei relacionada em Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992)
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-10/atuacao-e-responsabilizacao-do-parecerista-juridico-no-ambito-das-empresas-estatais/.
Responsabilidade do parecerista jurídico na Adm. Pública e Estatais. Entenda dolo, erro grosseiro, tipos de pareceres, LINDB e LIA. Atue com segurança e evite riscos.
A Arquitetura Constitucional do MP: autonomia, garantias de membros e funções institucionais em Direito Constitucional e Administrativo. Essencial para juristas.
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