A compreensão da Responsabilidade Civil do Estado é um dos pilares fundamentais para a atuação no Direito Administrativo e Constitucional. A evolução histórica deste instituto, que partiu da total irresponsabilidade do monarca para a teoria do risco administrativo, reflete o amadurecimento do Estado de Direito. No entanto, para que o ente público seja compelido a indenizar, não basta a mera ocorrência de um dano ou a existência de uma conduta estatal. É imprescindível a demonstração inequívoca do nexo de causalidade.
O artigo 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988 consagrou a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos. Isso significa que, em regra, a vítima está dispensada de provar dolo ou culpa da Administração. Contudo, a objetivação da responsabilidade não transforma o Estado em um segurador universal. A ausência do liame causal entre a ação ou omissão estatal e o resultado danoso é, invariavelmente, uma excludente de responsabilidade.
Para o profissional do Direito, dominar as nuances teóricas e práticas do nexo causal é vital. É neste ponto que muitas teses defensivas da Fazenda Pública prosperam ou onde advogados de autores falham por insuficiência probatória. A análise técnica deve ultrapassar o senso comum de que “se o Estado estava envolvido, ele deve pagar”. A dogmática jurídica exige um rigor muito maior na verificação dos pressupostos do dever de indenizar.
Aprofundar-se nesses conceitos exige estudo contínuo. A complexidade das relações administrativas modernas demanda uma visão prática robusta. Para aqueles que buscam excelência na área, a Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo oferece o ferramental necessário para enfrentar essas discussões com a profundidade que os tribunais superiores exigem.
A Constituição Brasileira adotou, majoritariamente, a Teoria do Risco Administrativo. Segundo essa doutrina, o Estado responde pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A premissa básica é a de que a atividade estatal gera riscos potenciais aos administrados e, portanto, o ônus decorrente desses riscos deve ser socializado.
Diferentemente da Teoria do Risco Integral, a Teoria do Risco Administrativo admite excludentes de responsabilidade. No Risco Integral, bastaria o evento danoso e o nexo com a atividade estatal, sem possibilidade de defesa baseada em culpa da vítima ou força maior. Esta modalidade é excepcionalíssima no ordenamento pátrio, aplicada apenas em casos específicos como danos nucleares ou danos ambientais de grande monta, conforme entendimento de parte da doutrina e jurisprudência.
Na regra geral do Risco Administrativo, o nexo de causalidade é o fiel da balança. Ele é o vínculo fático e jurídico que liga a conduta do agente público ao prejuízo suportado pelo particular. Se esse vínculo é rompido, desaparece o dever de indenizar. A Administração Pública não pode ser responsabilizada por eventos para os quais não concorreu, direta ou indiretamente.
A identificação do nexo causal não é uma tarefa puramente naturalística; é uma operação jurídica. O Direito Civil e o Administrativo valem-se de teorias para delimitar quais eventos podem ser considerados “causa” de um dano. No Brasil, prevalece a Teoria do Dano Direto e Imediato (ou Teoria da Interrupção do Nexo Causal), embora haja discussões sobre a aplicação da Teoria da Causalidade Adequada em certos contextos.
Pela Teoria do Dano Direto e Imediato, adotada pelo artigo 403 do Código Civil e aplicável à responsabilidade estatal, causa é o antecedente fático que determina o resultado danoso de forma direta. Isso evita que a responsabilidade se estenda ao infinito, alcançando causas remotas que apenas prepararam o cenário para o evento, mas não o determinaram necessariamente.
O profissional deve estar atento à distinção entre causa e condição. Enquanto a condição é qualquer evento sem o qual o resultado não teria ocorrido (o *conditio sine qua non*), a causa jurídica é aquela que, além de necessária, é determinante para a produção do resultado. Se a conduta do Estado foi apenas uma condição, mas não a causa determinante, o nexo de causalidade pode não estar configurado juridicamente para fins de indenização.
A fragilidade do nexo causal se revela quando confrontada com as excludentes de responsabilidade. As mais comuns são a culpa exclusiva da vítima, o fato de terceiro e o caso fortuito ou força maior. Em todas essas situações, o que ocorre é a interrupção do liame entre a atuação estatal e o dano. O evento danoso ocorre, mas sua origem não reside na atividade administrativa.
Quando a própria vítima dá causa ao evento danoso, o Estado se exonera do dever de indenizar. Se um indivíduo se atira deliberadamente à frente de uma viatura policial que trafega em velocidade compatível e com sinais sonoros ligados, o dano morte decorre da conduta da vítima, não da ação estatal. O veículo oficial foi apenas o instrumento, não a causa jurídica do óbito. Nesse cenário, o nexo causal é atribuído inteiramente à conduta do particular.
É importante diferenciar a culpa exclusiva da culpa concorrente. Na culpa concorrente, tanto o Estado quanto a vítima contribuem para o resultado. Nesse caso, a responsabilidade não é excluída, mas mitigada. O quantum indenizatório será reduzido proporcionalmente à gravidade da conduta da vítima. No entanto, se a atuação da vítima for a única causa determinante, a responsabilidade estatal desaparece por completo.
Eventos imprevisíveis e inevitáveis, que rompem o nexo de causalidade, também afastam a responsabilidade do Estado. Fenômenos da natureza de magnitude extraordinária ou atos humanos imprevisíveis que tornam impossível o cumprimento do dever de guarda ou proteção podem configurar tais excludentes. No entanto, a doutrina faz uma ressalva importante quanto à omissão estatal nesses casos.
Se o evento de força maior causa o dano sozinho, não há responsabilidade. Porém, se o dano ocorre porque o Estado falhou em um dever específico de agir para prevenir os efeitos daquele evento (quando a prevenção era possível e exigível), pode surgir a responsabilidade. Nesse caso, o nexo não está no evento natural em si, mas na inércia culposa da Administração que agravou o resultado ou permitiu que ele ocorresse.
O fato de terceiro ocorre quando uma pessoa estranha aos quadros da Administração é a causadora do dano. Se um pedestre empurra outro para a rua e este é atropelado por um carro oficial, a causa do acidente é o ato do terceiro, não a condução do veículo pelo agente público. O Estado não pode ser responsabilizado por atos de terceiros sobre os quais não tinha controle ou dever imediato de vigilância no momento do fato.
A exceção reside nas situações em que o Estado tem o dever de custódia ou vigilância sobre o terceiro, como no caso de danos causados por detentos fugitivos logo após a fuga, ou danos causados por alunos dentro de escola pública. Nessas hipóteses, a falha no dever de guarda pode reestabelecer o nexo causal com a omissão estatal.
Uma das discussões mais ricas e complexas na doutrina diz respeito à responsabilidade do Estado por atos omissivos. A regra clássica estabelece que, enquanto a responsabilidade por ação é objetiva, a responsabilidade por omissão é subjetiva. Isso se baseia na Teoria da Falta do Serviço (ou *Faute du Service*), de origem francesa.
Para que o Estado responda por omissão, deve-se provar que o serviço público não funcionou, funcionou mal ou funcionou tardiamente. É necessário demonstrar a culpa (negligência, imprudência ou imperícia) da Administração. Não basta que o Estado não tenha agido; é preciso provar que ele tinha o dever legal de agir para impedir o resultado e não o fez. O nexo de causalidade na omissão é normativo: a lei impunha um agir que teria evitado o dano.
Contudo, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem refinado esse entendimento, distinguindo entre omissão genérica e omissão específica. Na omissão genérica, aplica-se a teoria subjetiva. Já na omissão específica, quando o Estado tem um dever individualizado de proteção e guarda (como em relação a presidiários ou pacientes em hospitais psiquiátricos públicos), a jurisprudência tende a aplicar a responsabilidade objetiva.
Mesmo na responsabilidade por omissão específica, o nexo de causalidade permanece um requisito intransponível. Se a morte de um detento ocorre por causas naturais (como um infarto fulminante imprevisível), não há nexo causal com a custódia estatal, pois nenhuma ação dos agentes públicos poderia ter evitado o óbito. O Estado é responsável pela integridade do preso, mas não é garantidor universal contra a fatalidade ou a morte natural.
Diante da centralidade do nexo causal, a instrução probatória torna-se o momento decisivo do processo judicial. Em ações indenizatórias contra a Fazenda Pública, a prova pericial frequentemente define o destino da lide. É através da perícia que se estabelece a dinâmica dos fatos, a viabilidade técnica de condutas alternativas e a real causa médica ou física do dano.
Advogados devem ser extremamente diligentes na formulação de quesitos e na indicação de assistentes técnicos. Um laudo pericial que conclui pela inexistência de nexo entre a cirurgia realizada em hospital público e a sequela apresentada pelo paciente é, muitas vezes, o fundamento suficiente para a improcedência do pedido, independentemente da gravidade da lesão.
O ônus da prova também merece atenção. Na responsabilidade objetiva, cabe ao Estado provar as excludentes (que o nexo não existe). Na responsabilidade subjetiva por omissão, cabe ao autor provar a culpa e o nexo. Essa distribuição do ônus probatório altera significativamente a estratégia processual. Saber manejar institutos como a inversão do ônus da prova ou a teoria da carga dinâmica é essencial para o êxito na demanda.
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A responsabilidade civil do Estado não é um mecanismo automático de compensação de danos. Ela é um sistema jurídico lógico que exige a presença concomitante de conduta (comissiva ou omissiva), dano e, crucialmente, o nexo de causalidade. Sem este elo, a pretensão indenizatória carece de fundamento legal.
A atuação diligente do profissional do Direito requer a capacidade de dissecar a cadeia de eventos, identificar a causa determinante e aplicar a teoria jurídica adequada ao caso concreto. Seja para defender o erário de condenações indevidas, seja para garantir a justa reparação ao cidadão lesado, o domínio sobre os limites do nexo causal e suas excludentes é o que diferencia o técnico do generalista. A ausência de nexo não é apenas um detalhe fático; é uma barreira intransponível para a responsabilização estatal.
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A análise aprofundada da responsabilidade estatal revela que a jurisprudência caminha para um equilíbrio entre a proteção do cidadão e a viabilidade financeira do Estado. Não se trata de blindar a Administração, mas de impedir que ela responda por danos que não causou. O conceito de “falta do serviço” continua sendo uma ferramenta poderosa para distinguir infortúnios da ineficiência administrativa. Além disso, a distinção entre omissão genérica e específica tornou-se vital para a previsibilidade das decisões judiciais, exigindo dos advogados uma precisão cirúrgica na qualificação dos fatos na petição inicial.
A principal diferença reside na admissibilidade de excludentes de responsabilidade. Na Teoria do Risco Administrativo, adotada como regra no Brasil, o Estado pode se isentar de indenizar se provar culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior ou fato de terceiro. Já na Teoria do Risco Integral, o Estado responde pelo simples fato do dano e do nexo com a atividade, sem admitir excludentes, sendo aplicada em casos excepcionalíssimos como danos nucleares.
Na responsabilidade objetiva, cabe ao autor (vítima) provar apenas a conduta estatal, o dano e o nexo causal entre ambos. Não é necessário provar dolo ou culpa do agente público. O ônus da prova se inverte em relação às excludentes: cabe ao Estado provar que o nexo causal foi rompido (por culpa da vítima, por exemplo) para se livrar da condenação.
A regra geral é que a responsabilidade por omissão é subjetiva, baseada na Teoria da Falta do Serviço (necessidade de provar culpa). No entanto, o STF estabeleceu a distinção para omissões específicas, onde o Estado tem um dever especial de proteção (garantidor), como no caso de presos sob custódia. Nessas situações de omissão específica, a responsabilidade tende a ser considerada objetiva.
É a teoria adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro para aferir o nexo de causalidade. Segundo ela, apenas a causa que gerou direta e imediatamente o dano é considerada para fins de responsabilidade. Isso exclui causas remotas ou preparatórias que não foram determinantes para o resultado lesivo, impedindo uma regressão infinita na cadeia causal.
Em regra, não. Embora o Estado tenha o dever objetivo de zelar pela integridade física dos presos (omissão específica), a morte por causas exclusivamente naturais rompe o nexo de causalidade. Se o óbito decorreu de uma fatalidade imprevisível e não da falta de assistência médica ou de condições insalubres, não há conduta estatal (nem omissiva culposa) que tenha causado o resultado, afastando a responsabilidade.
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Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-20/sem-nexo-de-causalidade-ente-publico-nao-pode-ser-responsabilizado-por-morte/.
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