O Controle Externo da Administração Pública e a Atuação dos Tribunais de Contas: Uma Visão Pragmática
O ordenamento jurídico brasileiro estabelece um complexo sistema de freios e contrapesos. Contudo, para o advogado que atua na trincheira do Direito Administrativo, encarar essa estrutura apenas como um diagrama constitucional é um erro primário.
O controle da Administração Pública, exercido pelos Tribunais de Contas (TCs), não se resume a uma verificação aritmética de gastos. É um campo de batalha onde princípios constitucionais colidem com realidades políticas e a sobrevivência civil de gestores e empresas está em jogo.
O foco recai sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Mas a Constituição Federal de 1988, nos artigos 70 e 71, entregou aos Tribunais de Contas uma “arma” poderosa: a capacidade de sancionar e criar títulos executivos extrajudiciais, muitas vezes com consequências mais devastadoras e céleres do que as do próprio Poder Judiciário.
Compreender a profundidade — e as zonas cinzentas — dessas atribuições é vital. Não basta ler a norma; é preciso entender a tectônica das placas que movem as decisões dessas Cortes.
A doutrina clássica define os Tribunais de Contas como órgãos autônomos e técnicos, auxiliares do Legislativo. No entanto, o advogado experiente sabe que a composição dessas Cortes é, em sua essência, política.
Embora o corpo de auditores realize um trabalho técnico rigoroso, o julgamento final é proferido por Ministros ou Conselheiros cuja indicação obedece a critérios políticos.
Por que isso importa para a defesa?
Porque a estratégia jurídica não pode ser asséptica. Defender um gestor no TCE ou no TCU exige, além do domínio contábil e jurídico, a sensibilidade para compreender a correlação de forças locais e nacionais. Ignorar o contexto político de uma rejeição de contas é litigar de olhos vendados.
Um dos mantras mais repetidos é o da “independência das instâncias”. Segundo essa visão, um gestor pode ser absolvido no crime e condenado no Tribunal de Contas. Cuidado: esse dogma está em erosão.
Com a reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), o cenário mudou. O novo sistema fortalece a comunicabilidade das instâncias, especialmente para evitar o non bis in idem.
A defesa moderna deve explorar o fato de que uma absolvição criminal confirmada por órgão colegiado, negando a autoria ou a existência do fato, deve reverberar no processo administrativo de contas. O advogado combativo não aceita a independência das instâncias como uma barreira intransponível, mas trabalha para levar a realidade fática apurada no Judiciário para dentro do Tribunal de Contas.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 899, definiu que a pretensão de ressarcimento ao erário é prescritível. Mas o “pulo do gato” não está em saber que prescreve, e sim em como prescreve.
A grande batalha atual travada por especialistas envolve a prescrição intercorrente (a paralisação do processo por mais de três anos).
O advogado que domina essa divergência sabe que, muitas vezes, a tese vencedora da prescrição será rejeitada administrativamente, mas triunfará ao ser levada ao Poder Judiciário para anular o acórdão da Corte de Contas.
Aprofundar-se na Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo é essencial para identificar esses pontos de divergência e construir teses de nulidade robustas.
Os Tribunais de Contas têm utilizado com frequência o poder geral de cautela para suspender licitações e contratos baseados em “indícios” de irregularidade.
Embora vendida como uma ferramenta de proteção ao erário, essa prática muitas vezes beira a cogestão. Quando um Tribunal paralisa uma obra essencial por discordar da metodologia de engenharia escolhida pelo gestor, ele substitui a discricionariedade administrativa pela vontade do auditor.
Para as empresas, isso gera insegurança jurídica total. A defesa técnica aqui deve ser agressiva no sentido de questionar a interferência indevida no mérito administrativo e a violação à separação dos poderes, não hesitando em manejar Mandados de Segurança perante o Judiciário para destravar contratos quando a Corte de Contas excede seus limites constitucionais.
O domínio sobre a Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos capacita o profissional a diferenciar o que é controle de legalidade legítimo do que é abuso de poder fiscalizatório.
Recentemente, os Tribunais de Contas passaram a aplicar a Desconsideração da Personalidade Jurídica para atingir o patrimônio pessoal de sócios de empresas contratadas, sem passar pelo Judiciário.
Ponto de Alerta Crítico: Existe uma forte discussão doutrinária e jurisprudencial sobre a “Reserva de Jurisdição”. Pode um órgão administrativo, que não faz parte do Poder Judiciário, invadir o patrimônio de particulares desconsiderando a autonomia da pessoa jurídica?
Enquanto o Tribunal afirma que sim, a defesa técnica deve questionar essa competência. Aceitar passivamente a DPJ administrativa é entregar o patrimônio do cliente sem luta. A atuação estratégica exige saber confrontar essa expansão do poder punitivo das Cortes de Contas.
Dizer que o contraditório e a ampla defesa são “plenamente aplicáveis” nos TCs é uma verdade parcial. O processo de contas possui um forte viés inquisitorial, especialmente na fase instrutória.
Diferente do Processo Civil, a produção de provas complexas (como pericial e testemunhal) é extremamente restrita. O advogado entra no jogo quando o relatório técnico — muitas vezes condenatório — já está pronto.
A “ampla defesa” nos Tribunais de Contas é documental e técnica. Não há espaço para amadorismo ou retórica vazia. Ou o advogado desconstrói o cálculo do auditor com base em dados, ou a condenação é certa.
As consequências das decisões vão muito além da multa:
A defesa deve focar na descaracterização do dolo e na demonstração da boa-fé, visando, no mínimo, afastar a nota de improbidade, salvando os direitos políticos do gestor ou a vida comercial da empresa.
O controle externo brasileiro é vigoroso, mas não é infalível. Pelo contrário, comete excessos.
Para o profissional do Direito, atuar nessa área exige um “olho no peixe e outro no gato”: deve-se realizar a melhor defesa técnica possível dentro do Tribunal de Contas, mas sempre preparando o terreno para, se necessário, anular a decisão administrativa no Poder Judiciário.
A especialização não é opcional; é ferramenta de sobrevivência. Ignorar a força normativa, a jurisprudência defensiva e as falhas procedimentais dessas cortes é um erro estratégico grave.
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Qual é a real diferença entre a defesa no Judiciário e no Tribunal de Contas?
No Judiciário, a produção de provas é ampla. No Tribunal de Contas, o processo é eminentemente documental e a instrução é feita pelos auditores do próprio tribunal, o que coloca a defesa em desvantagem inicial. A defesa precisa ser muito mais técnica e objetiva nos TCs.
A absolvição criminal salva o gestor no Tribunal de Contas?
Depende. Pela regra antiga, não. Com a nova Lei de Improbidade e a evolução jurisprudencial, a absolvição criminal que nega a autoria ou o fato deve ter reflexos fortes para trancar a responsabilização administrativa. É uma tese de defesa indispensável hoje.
O Tribunal de Contas pode bloquear bens de sócios de empresas?
Eles têm feito isso através da Desconsideração da Personalidade Jurídica (DPJ) e de medidas cautelares de indisponibilidade. Contudo, essa é uma competência questionável juridicamente e deve ser combatida pelo advogado, alegando reserva de jurisdição.
O que é a Prescrição Intercorrente nos Tribunais de Contas?
É quando o processo fica parado por mais de 3 anos sem movimentação eficaz. O conflito atual é que o TCU considera que qualquer despacho interrompe esse prazo, enquanto o Judiciário e a Lei 9.873/99 exigem ato inequívoco de apuração dos fatos. Essa divergência é a chave para muitas anulações de multas.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-08/sostenes-marchezine-recebe-medalha-ministro-augusto-nardes-do-tcu/.
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