Programas de Integridade Municipal: Competência Legal e Aplicação Prática

Integridade Privada e o Papel do Poder Público Municipal na Governança Corporativa

A adesão de municípios a redes de promoção da integridade privada representa um movimento de expansão das políticas de compliance para além do setor público tradicional. Quando uma prefeitura integra esse tipo de iniciativa, ela assume o compromisso de fomentar práticas de governança, transparência e ética empresarial junto ao setor privado que opera em seu território. Esse fenômeno revela a consolidação de um novo paradigma na relação entre Estado e mercado, onde o poder público atua não apenas como regulador, mas como indutor de boas práticas corporativas. A questão central envolve a competência do município para intervir na autorregulação privada e os limites dessa atuação. A Lei Federal nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) estabelece responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública nacional ou estrangeira, nos termos de seu artigo 2º. Esse diploma normativo prevê mecanismos de leniência e acordo, além de valorizar a existência de programas de integridade como atenuante em eventual aplicação de sanções, conforme artigo 7º, inciso VIII. O Decreto Federal nº 11.129/2022, que regulamenta a Lei Anticorrupção no âmbito federal, detalha em seu artigo 57 os parâmetros para avaliação de programas de integridade, incluindo comprometimento da alta direção, análise de riscos, código de ética e políticas de controle interno. Embora esse decreto vincule diretamente apenas a Administração Pública Federal, seus critérios tornaram-se referência para estados e municípios que estruturam suas próprias políticas de compliance.

Fundamentação Legal dos Programas de Integridade Municipal

A competência legislativa para regular contratos administrativos é concorrente entre União, estados e municípios, conforme artigo 24, inciso I, da Constituição Federal. A Lei Federal nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) representa norma geral sobre o tema, cabendo aos municípios suplementá-la de acordo com suas peculiaridades locais, nos termos do artigo 30, inciso II, da CF/88. O artigo 25, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 permite que o edital estabeleça requisitos de sustentabilidade ambiental, econômica e social como critério de desempate. Embora não mencione expressamente programas de integridade, a jurisprudência e a doutrina reconhecem que a governança corporativa integra o conceito de sustentabilidade econômica e social. Esse dispositivo oferece base legal para que municípios valorizem empresas com compliance estruturado em seus processos licitatórios. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021) estabelece no artigo 5º que a pessoa jurídica pode ser responsabilizada por atos lesivos ao patrimônio público quando se beneficiar de conduta de agente público que configure improbidade. O parágrafo único desse artigo prevê expressamente que a existência de mecanismos de integridade será considerada para dosimetria das sanções. O artigo 37, caput, da Constituição Federal consagra os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como norteadores da administração pública. A promoção da integridade privada pelos municípios encontra amparo especialmente nos princípios da moralidade e eficiência, na medida em que contratar com empresas íntegras reduz riscos de corrupção e aumenta a qualidade dos serviços prestados à população. O artigo 6º da Lei nº 12.846/2013 determina que a Administração Pública poderá celebrar acordo de leniência com pessoas jurídicas responsáveis por atos lesivos, desde que colaborem efetivamente com as investigações. Municípios que implementam essa possibilidade em suas legislações locais ampliam as ferramentas de combate à corrupção e criam incentivos para que empresas adotem programas de compliance.

Divergências e Posição dos Tribunais

O Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento sobre a constitucionalidade da responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos de corrupção no julgamento da ADI 2.182, rel. Min. Marco Aurélio. A Corte reconheceu que a previsão de sanções administrativas independe da comprovação de dolo ou culpa individual de dirigentes, bastando o nexo causal entre o ato ilícito e o benefício obtido pela empresa. No âmbito da aplicação prática dos programas de integridade, o STF apreciou no Inquérito 4.483 a possibilidade de valoração positiva da existência de compliance para fins de acordos de colaboração premiada. O Min. Luís Roberto Barroso destacou que empresas com programas efetivos de integridade demonstram compromisso institucional com a legalidade, o que justifica tratamento diferenciado em relação àquelas que operam sistematicamente à margem da lei. O Superior Tribunal de Justiça enfrentou a questão da competência municipal para exigir programas de integridade no Recurso Especial 1.848.742/SP, rel. Min. Herman Benjamin. O tribunal reconheceu que municípios podem estabelecer requisitos de governança corporativa nas licitações, desde que guardem pertinência com o objeto contratado e não criem restrições desproporcionais à competitividade. A 1ª Turma do STJ firmou posição no sentido de que a mera existência formal de programa de compliance não afasta automaticamente a responsabilidade da pessoa jurídica (REsp 1.802.267/SP, rel. Min. Gurgel de Faria). É necessário que o programa seja efetivo, com implementação real e mecanismos de monitoramento capazes de detectar e prevenir irregularidades. O Tribunal de Contas da União consolidou jurisprudência no Acórdão 1.628/2019-Plenário estabelecendo que a exigência de programas de integridade em licitações deve observar proporcionalidade em relação ao porte da empresa e complexidade do objeto. Microempresas e empresas de pequeno porte não podem ser excluídas por ausência de estruturas sofisticadas de compliance, sob pena de violação ao artigo 3º da Lei Complementar nº 123/2006.

Aplicação Prática na Advocacia

Na consultoria preventiva, o advogado deve orientar empresas que pretendem contratar com municípios participantes de redes de integridade a estruturar programas de compliance adequados ao seu porte. Para pequenas empresas, medidas básicas incluem adoção de código de conduta, canal de denúncias terceirizado e treinamentos periódicos com colaboradores. Essas providências atendem aos requisitos mínimos sem impor custos incompatíveis com a capacidade financeira do negócio. Em processos licitatórios, a existência de programa de integridade pode ser apresentada como diferencial competitivo em critérios de desempate ou na fase de habilitação técnica quando o edital assim prever. O advogado deve estar atento ao prazo de implementação do programa, pois tribunais de contas consideram inválidas estruturas criadas às vésperas da licitação com finalidade exclusiva de atender requisitos editalícios. Na esfera contenciosa, empresas sancionadas com base na Lei Anticorrupção podem construir tese defensiva demonstrando a efetividade de seus programas de integridade para obter redução de penalidades. O artigo 7º, inciso VIII, da Lei nº 12.846/2013 exige que o programa seja efetivo, não bastando sua existência formal. A defesa deve produzir provas documentais de treinamentos realizados, auditorias internas, investigações de denúncias e medidas disciplinares aplicadas. Em acordos de leniência municipais, a advocacia pode negociar redução de multas e suspensão de sanções mediante compromisso de aprimoramento do programa de compliance. O advogado deve propor cronograma detalhado de melhorias, incluindo contratação de consultoria especializada, implementação de novos controles e certificação por organismos independentes. A precisão técnica dessas propostas influencia diretamente a receptividade do poder público às tratativas. Na atuação consultiva para municípios, o advogado público deve estruturar a legislação local de forma a estabelecer critérios objetivos para avaliação de programas de integridade. Portarias ou decretos municipais devem especificar elementos mínimos exigidos, métodos de verificação e diferenciação entre empresas de portes distintos. A regulamentação clara previne questionamentos sobre impessoalidade e isonomia no processo licitatório.

Perguntas Frequentes