Improbidade: Dolo e Dano Efetivo na Nova LIA

A Exigência de Dano Efetivo e Dolo na Improbidade Administrativa

A reformulação do sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa no Brasil trouxe mudanças profundas na forma como o Direito Administrativo Sancionador é aplicado. Com o advento da Lei 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), houve uma mudança de paradigma. O foco deixou de ser apenas a moralidade administrativa genérica para se concentrar na punição de condutas desonestas que causem prejuízo real ou enriquecimento ilícito.

Para os profissionais do Direito, compreender a necessidade de comprovação robusta do dano ao erário e a presença do elemento subjetivo dolo é vital. Não se admite mais a responsabilização objetiva ou baseada em culpa, tampouco a presunção de prejuízo. A atuação judicial exige agora um rigor probatório muito superior por parte dos órgãos de controle e do Ministério Público.

Esta nova realidade impõe aos advogados e operadores do direito um estudo minucioso sobre os limites da tipicidade e as garantias processuais dos acusados. A defesa técnica deve estar atenta à descaracterização de meras irregularidades formais como atos de improbidade. A distinção entre o administrador inábil e o administrador desonesto tornou-se o cerne das discussões nos tribunais.

A Evolução Legislativa e o Fim da Responsabilidade por Culpa

Historicamente, a jurisprudência pátria admitia uma interpretação extensiva dos atos de improbidade. Muitas vezes, gestores eram condenados por atos culposos, ou seja, cometidos por negligência, imprudência ou imperícia, que resultavam em algum tipo de prejuízo ao erário. Essa interpretação gerava uma insegurança jurídica significativa, pois equiparava o erro administrativo à corrupção.

A reforma legislativa de 2021 encerrou essa possibilidade ao estabelecer expressamente que a configuração do ato de improbidade exige a presença do dolo. O artigo 1º, § 1º, da LIA agora define que consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas na lei. Não basta a voluntariedade do agente; exige-se a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Essa alteração legislativa reflete o entendimento de que a improbidade administrativa não serve para punir a má gestão, mas sim a desonestidade. O administrador que erra por falta de preparo deve responder em outras esferas, como a funcional ou a política, mas não deve sofrer as severas sanções da lei de improbidade, como a suspensão dos direitos políticos, salvo se agir com má-fé comprovada.

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A Imprescindibilidade da Prova de Dano ao Erário

Outro pilar fundamental da atual sistemática da improbidade administrativa é a questão do dano ao erário, prevista no artigo 10 da LIA. Anteriormente, vigorava em muitos tribunais a tese do dano in re ipsa, ou seja, o dano presumido. Bastava a comprovação da irregularidade, como a dispensa indevida de licitação, para que se presumisse o prejuízo aos cofres públicos.

O cenário atual é diametralmente oposto. A jurisprudência, consolidada pelas novas disposições legais, exige a comprovação efetiva do prejuízo patrimonial. Se houve uma contratação irregular, mas o serviço foi prestado adequadamente e o preço pago estava compatível com o mercado, não há que se falar em dano ao erário. Sem dano efetivo, não se configura o ato de improbidade descrito no artigo 10.

A ausência de prejuízo financeiro transforma a irregularidade em um ilícito administrativo ou civil, passível de correções e sanções menores, mas retira a conduta do espectro da improbidade administrativa que causa lesão ao erário. A lógica é proteger o patrimônio público, e não punir formalismos quando o Estado recebeu a contraprestação devida.

A Superação do Dano Presumido em Licitações

A aplicação dessa premissa é particularmente relevante em processos licitatórios. Falhas procedimentais, ausência de documentos ou escolhas técnicas questionáveis, por si sós, não sustentam mais uma condenação por improbidade se não for demonstrado que o Estado pagou a mais do que deveria ou recebeu a menos do que contratou.

A materialidade do dano deve ser comprovada por meio de elementos concretos, como perícias contábeis e avaliações de mercado. Alegações genéricas de prejuízo não satisfazem o ônus probatório da acusação. A defesa, portanto, tem um campo vasto para atuar na desconstrução de acusações baseadas apenas na irregularidade formal do procedimento licitatório.

O Dolo Específico como Requisito para Condenação

Além da necessidade de dolo genérico, a doutrina e a jurisprudência avançam para a exigência do dolo específico em diversas condutas. O dolo específico consiste na finalidade especial de agir, ou seja, o agente não apenas quer praticar a conduta, mas o faz com um objetivo ilícito determinado.

Na improbidade administrativa, isso significa que o acusador deve provar que o agente público agiu com a intenção deliberada de violar os princípios da administração pública ou de causar prejuízo. A mera voluntariedade de assinar um contrato irregular não basta; é preciso demonstrar que o agente sabia da irregularidade e desejava o resultado proibido pela norma.

A Lei 14.230/2021, ao redefinir o artigo 11 (atos que atentam contra os princípios da administração pública), exigiu também a demonstração de lesividade relevante ao bem jurídico tutelado. Isso afasta a possibilidade de condenações baseadas em conceitos jurídicos indeterminados ou na simples violação de deveres funcionais sem gravidade acentuada.

A Tipicidade Estrita e a Segurança Jurídica

O princípio da legalidade estrita ganhou reforço no novo regime da improbidade. O rol de condutas previstas no artigo 11, que antes era considerado exemplificativo (numerus apertus), passou a ser taxativo (numerus clausus) segundo a nova redação da lei. Isso impede que o magistrado crie novas hipóteses de improbidade por analogia ou interpretação extensiva.

Para a defesa, isso representa uma garantia fundamental. A conduta do agente deve se amoldar perfeitamente a um dos incisos previstos na lei. Se o fato narrado na petição inicial não encontrar correspondência exata na norma tipificadora, a ação deve ser julgada improcedente.

Essa mudança combate o voluntarismo judicial e obriga o Ministério Público a ser preciso na capitulação dos fatos. Acusações genéricas de “violação aos princípios da moralidade e impessoalidade”, sem o enquadramento em uma conduta típica específica descrita na lei, tendem a ser rejeitadas liminarmente ou no mérito.

A Importância da Prova Técnica

Diante da necessidade de comprovar o dolo e o dano efetivo, a prova técnica assume protagonismo absoluto. Em casos envolvendo obras públicas, contratos de prestação de serviços ou convênios, a perícia é o meio adequado para verificar a existência de superfaturamento ou inexecução contratual.

Testemunhas e documentos são importantes, mas a quantificação do dano — requisito para a condenação pelo artigo 10 — depende de análise técnica. Se a perícia concluir que os valores praticados estavam dentro da média de mercado, a tese de dano ao erário cai por terra, levando consigo a acusação de improbidade baseada no prejuízo.

Reflexos Processuais da Absolvição

A absolvição por falta de provas de dano ou de dolo na esfera da improbidade administrativa gera reflexos importantes. A decisão judicial que reconhece a inexistência do fato ou a negativa de autoria tem o condão de influenciar outras esferas de responsabilização, inclusive a administrativa disciplinar.

Além disso, a nova lei estabelece que a ação de improbidade deve ser rejeitada se houver absolvição criminal confirmada por órgão colegiado que discuta os mesmos fatos. Isso demonstra a intenção do legislador de criar um sistema coerente e evitar o bis in idem, ou seja, a dupla punição pelo mesmo fato de forma desproporcional.

O advogado deve estar atento a essas conexões entre as instâncias penal, civil e administrativa. Uma estratégia de defesa bem-sucedida na comprovação da ausência de dolo em uma ação de improbidade pode ser o trunfo para evitar a demissão do servidor público em um processo administrativo disciplinar (PAD).

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Insights sobre o Tema

A responsabilização por improbidade administrativa não é mais um campo para amadores ou para acusações genéricas. A exigência de dolo e prova cabal de dano efetivo elevou a barreira para a condenação, protegendo o gestor honesto, mas exigindo alta capacidade técnica dos advogados de defesa e acusação.

A perícia financeira e de engenharia tornou-se a “rainha das provas” em ações de improbidade que alegam dano ao erário. Sem a demonstração matemática do prejuízo, a tendência é a absolvição, reforçando a segurança jurídica nas contratações públicas.

O fim da modalidade culposa na improbidade administrativa realinha o Brasil com as tendências internacionais de Direito Sancionador, onde a punição severa é reservada para a má-fé e a corrupção, e não para a ineficiência, que deve ser tratada com ferramentas de gestão e controle.

A taxatividade do rol de condutas do artigo 11 da LIA impede o “ativismo judicial” na criação de novos tipos de improbidade, garantindo que ninguém seja punido por conduta que não estava expressa e claramente proibida pela lei como ato de improbidade.

A defesa em ações de improbidade deve focar na desconstrução do elemento subjetivo. Demonstrar que o ato foi, no máximo, uma irregularidade formal ou um erro de julgamento, sem intenção de lesar a administração, é o caminho mais sólido para a improcedência da ação.

Perguntas e Respostas

1. O que acontece se houver uma irregularidade na licitação, mas o serviço for prestado corretamente?
Nesse caso, se o serviço foi prestado e o preço pago foi de mercado, não há dano ao erário. Consequentemente, não se configura o ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei 8.429/92, pois a jurisprudência atual exige a comprovação do prejuízo efetivo, afastando o dano presumido.

2. Ainda é possível ser condenado por improbidade administrativa por atuar com negligência ou imprudência?
Não. A Lei 14.230/2021 eliminou a modalidade culposa da improbidade administrativa. Para que haja condenação, é imprescindível a comprovação do dolo, ou seja, a vontade livre e consciente de praticar o ato ilícito. Atos culposos podem gerar outras responsabilidades, mas não configuram improbidade.

3. O que é o dolo específico na improbidade administrativa?
O dolo específico é a intenção especial do agente não apenas de realizar a conduta, mas de atingir um fim ilícito determinado. Não basta a voluntariedade do ato; é necessário provar que o agente público tinha o propósito desonesto de violar a norma ou causar prejuízo.

4. Quem tem o ônus de provar o dano ao erário na ação de improbidade?
O ônus da prova recai integralmente sobre o autor da ação, geralmente o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada. Cabe à acusação demonstrar, por meios idôneos e concretos (como perícias), que houve perda patrimonial efetiva para os cofres públicos.

5. A lista de atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública é exemplificativa?
Não mais. Com a reforma da Lei de Improbidade, o rol do artigo 11 passou a ser taxativo. Isso significa que apenas as condutas expressamente descritas nos incisos da lei podem ser consideradas atos de improbidade que atentam contra os princípios, vedando interpretações extensivas.

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Acesse a lei relacionada em Lei 8.429/1992

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-24/trf-3-absolve-diretores-da-dersa-por-falta-de-prova-de-dano-ao-erario/.