Reforma Tributária e o Controle de Legalidade dos Atos

A Nova Arquitetura do Sistema Tributário: O Direito Administrativo como Trincheira de Defesa

A promulgação da Emenda Constitucional n.º 132/2023 inaugurou um capítulo inédito — e perigoso — na história do Direito Tributário brasileiro. A transição para o modelo de IVA dual (IBS e CBS) é vendida sob a promessa de simplificação aritmética, mas esconde uma reengenharia completa do poder estatal. Para o advogado militante, o alerta é claro: a batalha real não se dará apenas no Congresso Nacional, mas na caneta dos burocratas que comporão os novos órgãos gestores.

Estamos diante de uma migração do contencioso de alíquotas para um contencioso de Direito Administrativo Sancionador e Regulatório. A operacionalização dos novos tributos coloca em xeque a validade dos atos administrativos e a governança fiscal, exigindo do profissional uma visão menos teórica e mais estratégica sobre as nulidades e os limites do poder regulamentar.

O novo sistema busca simplificar o cipoal legislativo do ICMS, ISS, PIS e Cofins. Entretanto, a simplificação normativa não elimina a necessidade de uma estrutura administrativa gigante. É neste ponto que surge a figura do Comitê Gestor, um ente que, se não vigiado de perto, tende a se tornar um “Leviatã” federativo, gerando um contencioso judicial de proporções inéditas.

A Falácia da Simplificação e a Realidade da “Legalidade Estrita”

O Direito Tributário brasileiro é regido pelo princípio da legalidade estrita (art. 150, I, da CF). A doutrina clássica nos ensina que não há tributo sem lei. Contudo, o advogado experiente sabe que, na prática, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem flexibilizado esse princípio em nome da “praticidade” e da “capacidade institucional”.

No contexto da reforma, o risco real não é apenas o Comitê Gestor legislar sem lei formal, mas o Judiciário validar essa usurpação sob o argumento de que se tratam de “normas técnicas” ou conceitos jurídicos indeterminados preenchidos pela administração.

A defesa do contribuinte precisará ir além da alegação de ausência de lei formal. Será necessário atacar a razoabilidade e a proporcionalidade da regulação infralegal. Qualquer ato administrativo — resolução, portaria ou instrução normativa — que inove na ordem jurídica criando obrigações não previstas em Lei Complementar deve ser combatido não apenas como ilegal, mas como uma violação à segurança jurídica sistêmica.

Para quem busca entender como transformar essas teses em defesa efetiva, a Pós-Graduação em O Novo Direito Tributário com a Reforma Tributária oferece o arcabouço teórico necessário para enfrentar essa nova realidade jurisprudencial.

O Comitê Gestor e o Risco de um “Super-CARF” Centralizado

A criação do Comitê Gestor para administrar o IBS traz uma natureza jurídica singular: uma entidade nacional de coordenação que não pertence a nenhuma esfera federativa isolada. Embora a centralização vise a uniformidade, ela carrega o risco de afastar o julgador da realidade fática do contribuinte local.

A uniformização de entendimentos não pode se transformar em legislação disfarçada. Se o Comitê decide como interpretar uma norma de forma restritiva, ele está, na prática, criando a norma para o caso concreto. O perigo iminente é a criação de um “Super-CARF” blindado, onde a “uniformização nacional” atropela as peculiaridades regionais e o direito de defesa material.

O advogado deve estar atento para verificar se a norma infralegal emanada do comitê respeita os limites de sua função regulatória ou se está invadindo a competência legislativa dos entes federados, ferindo o pacto federativo.

A Teoria das Nulidades: Ouro em Pó para a Defesa

A transposição dos conceitos de nulidade do Direito Administrativo para o Tributário será a ferramenta mais valiosa da próxima década. Contudo, sabemos que o Judiciário possui um certo “horror ao vácuo” — uma relutância em anular lançamentos fiscais por vícios formais se o tributo for materialmente devido.

O desafio do advogado será demonstrar que o vício formal no novo sistema (IBS/CBS) gera insegurança jurídica sistêmica. Pontos de atenção cruciais incluem:

• Vício de Competência: Atos praticados por autoridades ou órgãos sem atribuição legal expressa.
• Vício de Motivo: Muitas autuações fiscais baseiam-se em premissas fáticas falsas ou motivações genéricas (“copia e cola”). A fundamentação deve ser congruente com a realidade fática do contribuinte.
• Desvio de Finalidade: O uso do poder fiscalizatório como meio de coação política ou arrecadatória sem amparo na finalidade pública.

Não basta alegar que o tributo é indevido; é preciso demonstrar que o processo de constituição do crédito foi viciado. A defesa técnica deve explorar essas fragilidades procedimentais com rigor.

A “Caixa Preta” dos Algoritmos e a Fiscalização Digital

Um ponto frequentemente ignorado nas análises teóricas é a fiscalização algorítmica. A nova arquitetura tributária será eminentemente digital. O lançamento tributário será, muitas vezes, automático, baseado em cruzamento de dados massivos.

A discussão sobre legalidade administrativa passará, inevitavelmente, pela transparência dos algoritmos de fiscalização. Como impugnar um ato administrativo gerado por Inteligência Artificial? A defesa deverá exigir a abertura da “caixa preta” do Fisco, sob pena de cerceamento de defesa. Se o contribuinte não sabe quais critérios o algoritmo usou para autuá-lo, o lançamento é nulo por falta de motivação clara e inteligível.

Segurança Jurídica e o Fantasma da Modulação de Efeitos

A transição para o novo sistema conviverá com o regime antigo por um longo período. O texto constitucional fala em segurança jurídica, mas a prática recente do STF (vide Temas 881 e 885 sobre Coisa Julgada) mostra que a segurança jurídica tem sido relativizada em prol da arrecadação e do consequencialismo econômico.

O advogado deve ler o cenário com ceticismo: não basta ter o direito; é preciso calcular o risco de o STF modular os efeitos de uma decisão favorável, determinando que a inconstitucionalidade só valha “daqui para frente”. A estratégia processual deve considerar esse risco real.

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O Papel do Poder Judiciário no Controle de Legalidade

Diante da concentração de poder no Comitê Gestor, o Poder Judiciário será provocado a exercer um controle rigoroso. A jurisprudência sobre a anulação de atos administrativos discricionários ou vinculados no âmbito tributário deverá evoluir.

O conceito de “erro de direito” e a responsabilidade funcional dos agentes que emitem atos nulos entrarão em pauta. O advogado deve estar preparado para provocar o Judiciário, apresentando argumentos sólidos que demonstrem a invalidade do ato impugnado, não apenas pela letra da lei, mas pelos princípios estruturantes do Estado de Direito.

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Insights Práticos sobre o Novo Cenário

A reforma tributária criou um novo ente e um novo poder. O advogado que dominar a Teoria do Ato Administrativo terá vantagem sobre aquele que domina apenas a contabilidade tributária.

A distinção entre ato inexistente, nulo e anulável ganhará relevância prática imediata. Identificar o grau do vício no ato de lançamento ou na norma regulamentadora será crucial para definir a estratégia de defesa e evitar a preclusão ou a validação de atos ilegais pelo decurso do tempo.

O Direito Tributário torna-se definitivamente interdisciplinar. Não abandone os clássicos do Direito Administrativo; eles serão suas armas na trincheira contra os excessos do novo sistema.

Perguntas e Respostas

1. O STF tende a ser rígido com a legalidade estrita na nova reforma?
A tendência histórica recente é de flexibilização. O STF tem validado normas infralegais sob argumentos de capacidade técnica e institucional. A defesa precisará demonstrar a falta de razoabilidade e o excesso de poder regulamentar para ter êxito.

2. Como combater fiscalizações automáticas ou baseadas em algoritmos no novo sistema?
Através da exigência de motivação explícita. O ato administrativo não pode ser uma “caixa preta”. Se o critério do algoritmo não for auditável ou inteligível para o contribuinte, há vício de motivo e cerceamento de defesa, passível de nulidade.

3. O Comitê Gestor pode modular efeitos de suas próprias decisões?
Em tese, não deveria, pois essa é uma prerrogativa tipicamente judicial ou legislativa em casos específicos. Qualquer tentativa administrativa de modular efeitos para prejudicar o direito adquirido ou a coisa julgada deve ser combatida via Mandado de Segurança.

4. Qual o maior risco processual na transição dos sistemas?
A coexistência de normas e a insegurança sobre a competência para julgar (órgãos locais vs. órgãos nacionais). O risco de decisões conflitantes e a necessidade de um compliance duplo exigirão vigilância constante.

5. A centralização no Comitê Gestor acaba com a guerra fiscal?
Ela muda a guerra de lugar. A disputa deixa de ser apenas legislativa (leis de incentivos) e passa a ser política, dentro do Comitê, sobre a distribuição do bolo arrecadatório e a interpretação das normas. O contencioso federativo continuará existindo, mas com nova roupagem.

Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.

Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-09/atos-nulos-do-cgibs-a-fragilidade-da-reforma-tributaria/.